Gewortelde kinderen

Door de afschaffing van het Kinderpardon bestaat er momenteel geen regeling waar kinderen zich op kunnen beroepen wanneer zij na vijf jaar of langer in Nederland geworteld zijn geraakt. Dit is een groot probleem voor honderden kinderen. Nu de verblijfsprocedures niet korter maar juist steeds langer duren, zijn er de afgelopen jaren veel kinderen bij gekomen die vijf jaar of langer in Nederland verblijven en nog geen vergunning hebben. Zij zijn allemaal bang om na al die jaren uitgezet te worden.

Defence for Children vraagt aandacht voor deze groep kinderen en wil ervoor zorgen dat het probleem van deze groep kinderen op de politieke agenda komt. Kinderen die vijf jaar of langer in Nederland zijn zonder verblijfsvergunning kunnen zich aanmelden bij de ‘Ik blijf hier-groep’.

Wetenschappers hebben onderzoek gedaan naar de vraag hoe schadelijk het is voor kinderen als zij na lang verblijf in Nederland uitgezet worden naar het land waar zij vandaan komen of waar hun ouders geboren zijn. Al in 2006 hebben de onderzoekers Margrite Kalverboer (de huidige  Kinderombudsman) en Elianne Zijlstra met hun onderzoek laten zien dat kinderen na vijf jaar verblijf in Nederland niet meer kunnen worden uitgezet zonder dat dit schade aan hun ontwikkeling veroorzaakt.[1] Om dat te voorkomen zou een kind, dat na vijf jaar of langer in Nederland niet heeft kunnen terugkeren en ook niet kon worden uitgezet, een verblijfsvergunning in Nederland moeten krijgen. Kinderen die lang in Nederland zijn zonder verblijfsvergunning hebben te maken met veel onzekerheid. Zij zijn bang om te worden uitgezet en om alles wat zij in Nederland hebben, te verliezen. Als die onzekerheid en angst vijf jaar of langer heeft geduurd, is dat te lang.

Defence for Children en de Rijksuniversiteit Groningen hebben in 2017 samen een onderzoek gedaan onder kinderen die na lang verblijf in Nederland zijn uitgezet naar Armenië. Dat onderzoek bevestigt wat eerder onderzoek ook al had laten zien, namelijk dat de ontwikkeling van kinderen geschaad wordt als ze na zo een lange tijd nog worden uitgezet naar een land dat ze niet meer goed kennen of waar ze zelfs nooit zijn geweest.

In 2018 hebben de onderzoekers Zijlstra en Van Os van de Rijksuniversiteit Groningen en professor Scherder van de Vrije Universiteit Amsterdam een nieuw onderzoek gedaan dat bekend is geworden als de Schadenota 2.0.[2] In deze schadenota hebben zij met verwijzingen naar wetenschappelijk onderzoek uitgelegd welke schade een kind oploopt in het geval van uitzetting na langdurig verblijf in Nederland. Ze hebben het daarbij ook over neurologische schade, dat wil zeggen schade aan de hersenen en/of het zenuwstelsel. De schadenota is ondertekend door 38 wetenschappers op verschillende onderzoeksgebieden. Zij hebben daarmee allemaal duidelijk gemaakt dat zij het eens zijn met de inhoud van de Schadenota.

[1] Kalverboer, M.E. & Zijlstra, A.E. (2006). De schade die kinderen oplopen als zij na langdurig verblijf in Nederland gedwongen worden uitgezet. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
[2] https://www.rug.nl/news/2018/nieuwsberichten/1206-schadenota-geworteldekinderen-def.pdf

Er zijn veel oorzaken voor het feit dat er kinderen zijn die langer dan vijf jaar in Nederland wonen zonder verblijfsvergunning. Zo kunnen verblijfsprocedures bij de IND heel lang duren. De laatste jaren is dat een steeds groter probleem geworden. Ook kunnen ouders of de Nederlandse staat besluiten om door te procederen omdat ze het niet eens zijn met een beslissing of een uitspraak van de rechter. Op de Kinderrechtenhelpdesk van Defence for Children zijn zaken bekend waarin de eerste asielprocedure van een gezin al vijf jaar of langer in beslag neemt en waarbij de IND meerdere keren in hoger beroep is gegaan tegen een uitspraak van de rechtbank die in het voordeel van het gezin was. Ook de overheid is in veel zaken mede debet aan de lange duur van procedures.

Kinderen zouden niet de dupe mogen worden van de lange duur van procedures, of dat nu komt door de overheid, door de ouders of beide. De kinderen kunnen er zelf namelijk niets aan doen. De Nederlandse overheid heeft samen met de ouders vijf jaar de tijd om te werken aan een duurzame oplossing, een uitkomst die in het belang is van het kind. Dit kan ook terugkeer naar het land van herkomst zijn wanneer dat land veilig is en het kind zich daar goed kan ontwikkelen. Maar na vijf jaar heeft de onzekerheid over het verblijf lang genoeg geduurd en moeten de rechten van het kind voorgaan.

De kinderrechten moeten centraal staan. Er moet nu een oplossing komen voor alle gewortelde kinderen, dat wil zeggen kinderen die hier al vijf jaar of langer verblijven. Defence for Children vindt het goed dat er met de Afsluitingsregeling een regeling is gekomen waardoor kinderen die eerder afgewezen werden onder de Definitieve Regeling een nieuwe beoordeling hebben kunnen krijgen. Tevens is het goed dat kinderen die helemaal geen aanvraag hadden gedaan voor de Definitieve Regeling omdat die toch zou worden afgewezen, ook een aanvraag mochten doen voor de Afsluitingsregeling. Maar Defence for Children maakt zich zorgen over de honderden kinderen van wie de aanvragen voor de Afsluitingsregeling werden afgewezen.

Defence for Children is bovendien bezorgd over de afschaffing van het Kinderpardon. Doordat de Afsluitingsregeling een tijdelijke regeling was waar kinderen alleen in februari 2019 een aanvraag voor konden doen, bestaat er nu geen beleid meer voor kinderen die daarna in Nederland geworteld zijn geraakt. Dat gaat om honderden kinderen. En zolang er geen oplossing is voor deze kinderen en de procedures bij de IND te lang blijven duren, zullen er ook in de toekomst kinderen bijkomen die in Nederland geworteld zijn. 

Het Kinderpardon zorgde ervoor dat vele honderden kinderen die al ten minste vijf jaar in Nederland waren hier mochten blijven. En ook de Afsluitingsregeling was een oplossing voor honderden kinderen. Maar het grote nadeel van de regelingen is dat het tijdelijke oplossingen waren voor een beperkte groep kinderen. Daardoor komt het probleem dat kinderen na heel lang verblijf in Nederland dreigen te worden uitgezet, steeds weer terug. Defence for Children pleit ervoor dat het respecteren van kinderrechten geen tijdelijke aangelegenheid mag zijn. En het zou ook geen gunst moeten zijn, maar een plicht die altijd geldt. Bij kinderen zonder verblijfsrecht in Nederland zou de dreigende ontwikkelingsschade een belangrijke rol moeten spelen in hun verblijfsprocedure. Bij de beoordeling van die zaken kunnen deskundigen op het gebied van de ontwikkeling van het kind een belangrijke rol spelen bij het bepalen van de belangen van een kind. Een dergelijke onderzoek of advies hoort dan ook leidend te zijn, omdat de bescherming van kinderen altijd voor moet gaan.

Het is bovendien nodig dat het belang van het kind stevig verankerd wordt in de Nederlandse vreemdelingenwet.

Het Kinderpardon was een afspraak die in 2013 werd gemaakt door de partijen die toen in Nederland de regering vormden (VVD en PvdA). Het is de korte naam voor een regeling voor kinderen van asielzoekers die in 2013 langer dan vijf jaar in Nederland hadden gewoond en geen verblijfsvergunning hadden. De officiële naam is de Regeling Langdurig Verblijvende Kinderen. Door het Kinderpardon kregen die kinderen de kans om in Nederland te mogen blijven. Maar ze moesten wel aan een aantal voorwaarden voldoen.

De regeling van 2013 bestond eigenlijk uit twee delen. Er was een soepele regeling voor alle kinderen die in februari 2013 al vijf jaar of langer in Nederland waren. Dit werd de Overgangsregeling genoemd. Ongeveer 700 tot 800 kinderen kregen een verblijfsvergunning dankzij deze regeling. Maar er werden bij die regeling ook honderden kinderen afgewezen. 

Er kwam een Definitieve Regeling voor alle kinderen die na februari 2013 vijf jaar in Nederland waren. Die regeling was juist heel streng. Dat kwam doordat in die regeling ook het meewerkcriterium stond. Dit criterium hield in dat je zelf voldoende aan je terugkeer naar land van herkomst moest werken. Dit werd zo streng toegepast dat bijna niemand eraan voldeed. Daarom deden steeds minder kinderen en hun ouders een aanvraag op grond van het Kinderpardon.[1] In de laatste jaren dat die regeling bestond, waren er nog maar een paar kinderen per jaar die toch een aanvraag deden. Al die aanvragen werden afgewezen op het meewerkcriterium.[2] 

Omdat bijna alle kinderen die een aanvraag deden werden afgewezen, ontstond er steeds meer kritiek op de regeling. In januari 2019 heeft dit uiteindelijk geleid tot een nieuwe afspraak, de Afsluitingsregeling. 

[1] Zie hiervoor de laatste Rapportage Vreemdelingenketen met de cijfers van 2013 tot en met de eerste helft van 2018: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/10/17/tk-bijlage-rapportage-vreemdelingenketen. NB: de cijfers in de tabel betreffen kinderen en gezinsleden samen. Bij de vermelde 130 inwilligingen gaat het in hooguit de helft van de gevallen om een kind.
[2] Zie voor meer informatie over de Definitieve Regeling Langdurig Verblijvende Kinderen: M. Vegter en M. Van Werven, Terug bij Af. Staatssecretaris en Afdeling reduceren Kinderpardon tot dode letter. A&MR 2017-2, pp. 67-74. https://www.defenceforchildren.nl/actueel/publicaties/migratie/hoe-het-kinderpardon-een-dode-letter-werd Zie ook: https://demonitor.kro-ncrv.nl/onderzoeken/kinderpardon.

De Afsluitingsregeling is een afspraak die in januari 2019 werd gemaakt door het kabinet, bestaande uit VVD, CDA, D’66 en ChristenUnie, als onderdeel van een nieuw akkoord over migratie. In dat akkoord werd afgesproken dat het Kinderpardon werd afgeschaft. Ook kwam er een einde aan de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris, om in schrijnende zaken een vergunning te verlenen.

In de Afsluitingsregeling was er geen meewerkcriterium meer. Daarvoor in de plaats kwam het vereiste dat een gezin beschikbaar moest zijn geweest voor de Nederlandse overheid. Alle kinderen die eerder waren afgewezen voor de Definitieve Regeling omdat zij niet hadden meegewerkt aan hun vertrek kregen dankzij de Afsluitingsregeling een nieuwe beoordeling van hun eerdere aanvraag. En ook kinderen die geen aanvraag hadden gedaan voor de Definitieve Regeling omdat ze wisten dat die aanvraag vanwege het meewerkcriterium zou worden afgewezen, konden nu een aanvraag doen voor de Afsluitingsregeling. Kinderen konden een aanvraag doen in februari 2019. Daarna werd de regeling gesloten. Omdat het Kinderpardon toen is afgeschaft, bestaat er nu al bijna vier jaar geen regeling meer voor kinderen die langer dan vijf jaar in Nederland wonen.

De regeling is nu gesloten, maar door de nog lopende procedures behoort hij nog niet helemaal tot het verleden.

Ja. De IND beoordeelt aanvragen voor het Kinderpardon (en ook de Afsluitingsregeling) in de context van het gezin. Dat betekent dat de IND een vergunning geeft aan alle gezinsleden als het kind een verblijfsvergunning krijgt. Aan de andere kant betekent het beoordelen in de context van het gezin ook dat niemand van het gezin een verblijfsvergunning krijgt als één van de gezinsleden wordt afgewezen omdat er een contra-indicatie van toepassing is.

In een brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van februari 2020 staat dat 1.100 kinderen een aanvraag hebben gedaan voor de Afsluitingsregeling. Bij die 1.100 kinderen horen 1.090 gezinsleden.[1] Op dat moment had de IND in elke zaak een eerste beslissing genomen. In de brief staat dat op dat moment aan 569 kinderen een vergunning was verleend. Dat betekent dat aan 531 andere kinderen nog geen vergunning was verleend.

Kinderen die een negatieve beslissing kregen van de IND konden daartegen in bezwaar gaan. De staatssecretaris bekijkt de zaak dan nog een keer en moet daarbij ook rekening houden met de argumenten van de advocaat in bezwaar. Als de IND dan weer een negatieve beslissing neemt dan kan het gezin in beroep gaan bij de rechtbank en later eventueel ook in hoger beroep bij de Raad van State. Er zijn zaken die nog bij de rechter of zelfs nog bij de IND liggen. In die gevallen kan er dus nu of in de toekomst nog (hoger) beroep volgen. De kinderen van wie de procedure nu nog loopt zijn dus al bijna vier jaar lang een leven aan het opbouwen in Nederland tijdens het verloop van deze procedure.

Na februari 2020 zijn er nog heel wat kinderen geweest die na een eerste afwijzing toch een verblijfsvergunning hebben gekregen, bijvoorbeeld omdat hun bezwaar gegrond is verklaard. Of omdat de rechter vond dat de beslissing van de IND niet goed onderbouwd was. Het is niet bekend hoeveel kinderen er op dit moment in totaal precies een vergunning hebben gekregen door de Afsluitingsregeling.

[1] https://open.overheid.nl/repository/ronl-69250013-fc93-42fb-9352-2c977920c4fc/1/pdf/tk-afhandeling-afsluitingsregeling-langdurig-verblijvende-kinderen.pdf

In februari 2020 heeft de staatssecretaris een brief gestuurd aan de Tweede Kamer waarin staat hoeveel kinderen er afgewezen zijn. Uit die brief en de cijfers blijkt dat sommige kinderen werden afgewezen omdat zij niet voldeden aan de voorwaarde dat zij op de peildatum van 29 januari 2019 ten minste vijf jaar als kind in Nederland hebben verbleven na een asielaanvraag. Uit die cijfers wordt niet duidelijk hoeveel kinderen zijn afgewezen omdat zij nog geen vijf jaar in Nederland waren, omdat ook kinderen die wel vijf jaar of langer in Nederland zijn maar geen asiel hebben aangevraagd, onder deze groep worden meegeteld. Omdat dit niet is uitgesplitst, kan niet precies worden gezegd hoeveel kinderen afgewezen werden omdat zij op het moment van de aanvraag nog geen vijf jaar in Nederland waren.

Duidelijk is wel dat kinderen die afgewezen zijn omdat zij op de peildatum nog geen vijf jaar in Nederland waren inmiddels wel langer dan vijf jaar in Nederland verblijven. De Afsluitingsregeling is namelijk alweer bijna 4 jaar oud. Veel procedures van kinderen die een aanvraag deden voor die regeling lopen nu nog steeds. Doordat de Afsluitingsregeling een gesloten regeling is heeft zich opnieuw een groep kinderen gevormd die heel lang in Nederland verblijven. Zij hebben geen verblijfsvergunning en er is ook geen regeling meer waar zij zich op kunnen beroepen.

Toen de partijen van het kabinet Rutte-III in januari 2019 een nieuw akkoord bereikten over migratie werden er niet alleen afspraken gemaakt over de Afsluitingsregeling. Er werden meer afspraken gemaakt. Een van die afspraken was dat het Kinderpardon zou worden afgeschaft. Dat is ook de reden dat de Afsluitingsregeling deze naam kreeg. Ook spraken de partijen af dat de bevoegdheid om in een individueel geval af te wijken van het beleid en toch een verblijfsvergunning te verlenen voortaan niet meer bij de staatssecretaris zou liggen. De directeur van de IND heeft sindsdien deze bevoegdheid, maar zij gebruikt deze bijna nooit.

In het akkoord werd ook afgesproken dat er meer geld zou worden geïnvesteerd in de IND om ervoor te zorgen dat de asielprocedure zou worden versneld. De gedachte was dat een snellere procedure ervoor kan zorgen dat kinderen en hun ouders eerder duidelijkheid krijgen over de vraag of zij in Nederland mogen blijven. Daarmee wilden de bedenkers van het akkoord voorkomen dat er opnieuw kinderen in schrijnende situaties zouden belanden als gevolg van lange procedures. Ze wilden die worteling voorkomen.

Dat plan is mislukt. De asielprocedure is sinds 2019 niet sneller geworden. Integendeel, het asielsysteem in Nederland is vastgelopen en de beslistermijnen van de IND zijn aanzienlijk verlengd. In plaats van een kortere asielprocedure is er dus juist sprake van een langere asielprocedure.

Volgens de hoogste bestuursrechter heeft de staatssecretaris veel vrijheid om het Kinderpardon uit te voeren zoals hij het wil. Dat staat in meerdere uitspraken van de Raad van State over het Kinderpardon. Het Kinderpardon is namelijk niet vastgelegd in een wet, maar in een beleidsdocument. Volgens de Raad van State is bij het Kinderpardon sprake van zogenaamd ‘begunstigend beleid’. Er is dus beleidsvrijheid voor de staatssecretaris om de regeling zo in te vullen en uit te voeren als hij zelf wil.

In augustus 2022 heeft de Raad van State twee nieuwe uitspraken gedaan over de Afsluitingsregeling. Daarin staat dat de staatssecretaris in elke zaak moet beoordelen of een geplande afwijzing van de aanvraag voor een verblijfsvergunning niet onevenredig is voor de kinderen. Daarbij kunnen alle individuele omstandigheden een rol spelen. Ook de rechter moet volgens de Raad van State in sommige gevallen indringend toetsen aan deze evenredigheid. Maar dit geldt volgens de Raad van State alleen als er een afwijzing is vanwege een contra-indicatie bij een gezinslid waardoor het kind wordt benadeeld.

Deze ruimte die de Raad van State de staatssecretaris biedt geldt voor die zaken onder de Afsluitingsregeling waarover nu nog geprocedeerd wordt. De ‘nieuwe kinderen’ vallen buiten dit bestek.